千虹醫(yī)藥網(wǎng)11月20日訊 最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理藥品、醫(yī)療器械注冊申請材料造假刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），分別經(jīng)2017年4月10日最高法審判委員會第1714次會議、2017年6月8日最高檢第十二屆檢察委員會第六十五次會議審議通過，于2017年8月15日公布，自2017年9月1日起施行。為便于準確理解和適用《解釋》的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)對《解釋》的制定背景和主要內(nèi)容說明如下：
一、制定背景及經(jīng)過（略）
二、主要內(nèi)容及說明
《解釋》共十條。主要解決三個問題：
一是藥物非臨床研究機構(gòu)、藥物臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織及其工作人員，弄虛作假，提供報告嚴重失實構(gòu)成犯罪的，可以提供虛假證明文件罪定罪處罰。
二是藥品注冊申請人弄虛作假，使用虛假的非臨床研究或者臨床試驗報告及相關(guān)材料，騙取藥品批準證明文件并生產(chǎn)、銷售藥品構(gòu)成犯罪的，可以生產(chǎn)、銷售假藥罪定罪處罰。
三是對于醫(yī)療器械注冊申請中臨床試驗數(shù)據(jù)造假行為，參照有關(guān)藥品數(shù)據(jù)造假規(guī)定，追究相應(yīng)刑事責任。
（一）對藥物臨床試驗機構(gòu)等“中介組織”的定罪處罰標準
《解釋》用兩個條文對藥物非臨床研究機構(gòu)、藥物臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織三類主體構(gòu)成提供虛假證明文件罪的定罪處罰問題作出規(guī)定。
第一條規(guī)定了藥物非臨床研究機構(gòu)、藥物臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織的工作人員作為提供虛假證明文件行為的主體及其“情節(jié)嚴重”的標準。
第一款是對“故意提供虛假證明文件”行為定性的規(guī)定，同時也解決了藥物非臨床研究機構(gòu)、藥物臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織工作人員的主體身份問題。
刑法第二百二十九條是對“承擔資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務(wù)等職責的中介組織”的規(guī)定，體現(xiàn)了該條規(guī)定的犯罪主體的特征，即依法設(shè)立，連接各類市場主體（包括政府）并為其從事相關(guān)行為提供服務(wù)的特定組織。
在市場經(jīng)濟活動中，對有關(guān)單位和人員是否屬于刑法規(guī)定的“中介組織”“中介組織人員”，不應(yīng)從有關(guān)單位的名稱、所有制性質(zhì)、主營業(yè)務(wù)等進行界定，而應(yīng)根據(jù)其所從事的相關(guān)業(yè)務(wù)活動是否具有中介性質(zhì)進行判斷。
藥物非臨床研究機構(gòu)、藥物臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織及其工作人員根據(jù)委托開展研究并提供藥物非臨床研究報告、藥物臨床試驗報告及相關(guān)材料，與“資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務(wù)”一樣，處于居中證明的中介地位，其接受委托并為委托人提供的特定服務(wù)屬中介服務(wù)，符合第二百二十九條規(guī)定的有關(guān)中介組織的主體特征。
第二款共六項，明確了故意提供虛假證明文件“情節(jié)嚴重”的標準。第一項規(guī)定了“在藥物非臨床研究或者藥物臨床試驗過程中故意使用虛假試驗用藥品”的情形。
如，不使用擬注冊為藥品的藥物作研究、試驗，以參比制劑替代試驗組用藥或者以試驗組用藥替代參比制劑、以市場購買的藥品替代自行研制試驗用藥品等，必然影響藥品的安全性、有效性評價結(jié)果，是實踐中最惡劣的數(shù)據(jù)造假行為。
第二項規(guī)定了“瞞報與藥物臨床試驗用藥品相關(guān)的嚴重不良事件”的情形。根據(jù)《藥物臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范》（以下簡稱《臨床管理規(guī)范》）第六十八條，“嚴重不良事件，系指臨床試驗過程中發(fā)生需住院治療、延長住院時間、傷殘、影響工作能力、危及生命或死亡、導致先天畸形等事件”。
《臨床管理規(guī)范》第二十六條規(guī)定：“在臨床試驗過程中如發(fā)生嚴重不良事件，研究者應(yīng)立即對受試者采取適當?shù)闹委煷胧?，同時報告藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、申辦者和倫理委員會，并在報告上簽名及注明日期。”
這里的瞞報包含不報和謊報等情形。瞞報嚴重不良事件，必然影響藥品的安全性評價結(jié)果，導致不安全藥品上市，危害人民健康。需要強調(diào)的是，這里的瞞報是基于行為人故意實施的。如果過失漏報的，不構(gòu)成本罪。
第三項規(guī)定了“故意損毀原始藥物非臨床研究數(shù)據(jù)或者藥物臨床試驗數(shù)據(jù)”的情形。一般認為，“故意損毀原始藥物非臨床研究數(shù)據(jù)或者藥物臨床試驗數(shù)據(jù)”，是抗拒檢查、意圖逃避責任的行為，應(yīng)予懲處?！杜R床管理規(guī)范》第六十二條規(guī)定，“臨床試驗中有關(guān)所有觀察結(jié)果和發(fā)現(xiàn)都應(yīng)加以核實，在數(shù)據(jù)處理的每一階段必須進行質(zhì)量控制，以保證數(shù)據(jù)完整、準確、真實、可靠。”
第五十二條規(guī)定：“臨床試驗中的資料均須按規(guī)定保存及管理。研究者應(yīng)保存臨床試驗資料至臨床試驗終止后五年。申辦者應(yīng)保存臨床試驗資料至試驗藥物被批準上市后五年?！睂嵺`中，會出現(xiàn)一些行為人為了抗拒檢查，故意損毀（包含銷毀、刪除）原始資料，導致原始數(shù)據(jù)滅失、無法查證是否有造假行為，據(jù)此可以推定其實施了數(shù)據(jù)造假行為。
第四項規(guī)定了“編造受試動物信息、受試者信息、主要試驗過程記錄、研究數(shù)據(jù)、檢測數(shù)據(jù)等藥物非臨床研究數(shù)據(jù)或者藥物臨床試驗數(shù)據(jù)，影響藥品安全性、有效性評價結(jié)果”的情形。對該類數(shù)據(jù)造假行為要根據(jù)造假行為的情節(jié)、后果區(qū)別處理，只有“影響藥品安全性、有效性評價結(jié)果”的才應(yīng)該以本罪論處。
第五項規(guī)定了“曾因在申請藥品、醫(yī)療器械注冊過程中提供虛假證明材料受過刑事處罰或者二年內(nèi)受過行政處罰，又提供虛假證明材料”的情形。
該項規(guī)定是在《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》（以下簡稱《立案追訴標準（二）》）“二年內(nèi)因提供虛假證明文件，受過行政處罰二次以上，又提供虛假證明文件的”基礎(chǔ)上修改。這是基于從嚴懲處藥品注冊造假行為的考慮，規(guī)定受過行政處罰后二年內(nèi)再犯的，就構(gòu)成犯罪，降低了入罪門檻，使之更符合實際。
第六項是兜底項，以適用以后可能出現(xiàn)的新情況。
需要說明的是，考慮到藥品注冊申請材料造假行為的特殊性，本解釋并未吸收《立案追訴標準（二）》第八十一條第一項至第三項規(guī)定的數(shù)額標準，如“違法所得數(shù)額在十萬元以上的”。
主要考慮：一是藥物非臨床研究或者臨床試驗的周期長、范圍廣、環(huán)節(jié)多，個別數(shù)據(jù)難免遺漏、失實，但只要不影響藥品的安全性、有效性評價結(jié)果，就不宜入罪；
二是目前藥物非臨床研究或者臨床試驗的行業(yè)收費標準均遠遠超過十萬元，若堅持適用《立案追訴標準（二）》規(guī)定的數(shù)額標準，則基本上所有造假行為均可入罪，打擊面恐過寬。另外，《立案追訴標準（二）》還規(guī)定，雖未達到規(guī)定的數(shù)額標準，但具有“索取或者非法接受他人財物”情形的，也應(yīng)當定罪處罰。
經(jīng)研究，不管收受財物多少，也不管是否影響藥品的安全性、有效性評價結(jié)果，均予以定罪處罰，且一旦定罪，又可能要適用第二百二十九條第二款量刑在五年有期徒刑以上，不夠合理，故《立案追訴標準（二）》的此項規(guī)定不適用于藥品注冊數(shù)據(jù)造假案件。
另外，需要強調(diào)的是，關(guān)于是否必須在申請人即藥品注冊申請單位向食藥監(jiān)部門申請注冊后才構(gòu)成本罪問題。
經(jīng)研究，各方一致意見認為，本解釋旨在懲治藥品、醫(yī)療器械注冊申請中的造假犯罪行為，原則上，食藥監(jiān)部門在審評中發(fā)現(xiàn)造假行為的才移送司法機關(guān)處理。但據(jù)介紹，食藥監(jiān)部門根據(jù)工作安排，也會不定期開展監(jiān)督檢查，如果發(fā)現(xiàn)臨床試驗數(shù)據(jù)造假，涉嫌犯罪的，也應(yīng)移送公安機關(guān)處理。
另外，被委托人向委托人故意提供虛假報告的，也應(yīng)追責。故本條并未對提供虛假證明文件的階段作出限制，即不管在哪個階段、也不管是否向食藥監(jiān)部門提供，只要數(shù)據(jù)造假、情節(jié)嚴重的，即可構(gòu)成本罪。
第二條規(guī)定了實施故意提供虛假證明文件行為并索取或者非法收受他人財物行為的定罪處罰問題。、
實踐中，藥物非臨床研究機構(gòu)、藥物臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織及其工作人員在進行數(shù)據(jù)造假行為過程中，存在索取或者非法收受他人財物的情形，對此如何處理涉及到刑法第二百二十九條第二款的適用問題。
刑法第二百二十九條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的人員，索取他人財物或者非法收受他人財物，犯前款罪的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！薄督忉尅费芯科鸩葸^程中，對于刑法第二百二十九條第二款的適用存在不同觀點：
第一種意見認為，不管受賄數(shù)額多小，均要在五年以上量刑，有時處罰會失之于重；反之，不管受賄數(shù)額多大，一律排除以更重的受賄犯罪論處，又明顯存在輕縱犯罪的問題。
因此，有必要對刑法第二百二十九條第二款規(guī)定的“索取他人財物或者非法收受他人財物”作必要的數(shù)額限制。
第二種意見認為，刑法條文規(guī)定明確，不管受賄數(shù)額多小，均加重處罰；且不管受賄數(shù)額多大，均不以受賄犯罪論處。應(yīng)適用刑法第二百二十九條第二款規(guī)定，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。
經(jīng)研究，我們認為兩種意見都存在一定的問題，按照第一種意見，對刑法第二百二十九條第二款規(guī)定的“索取他人財物或者非法收受他人財物”作數(shù)額限制并無充分的法律依據(jù)，而按照第二種意見不管受賄數(shù)額多大，均只能以本罪第二款判處五年以上十年以下有期徒刑判處則無法做到罪刑相當，可能放縱一部分嚴重犯罪。
為了解決量刑失衡問題，協(xié)調(diào)受賄類犯罪與提供虛假證明文件罪的法定刑，《解釋》作此規(guī)定，實踐中要結(jié)合案件具體情況，準確定罪量刑。
（二）對藥品注冊申請人的定罪處罰標準
第三條規(guī)定了藥品注冊申請人自行數(shù)據(jù)造假行為的性質(zhì)認定問題。
根據(jù)食藥監(jiān)總局反映，在臨床試驗數(shù)據(jù)造假案件中，臨床試驗機構(gòu)造假、合同研究組織造假和申請人造假，基本上各占三分之一。對于藥品注冊申請人進行非臨床研究、臨床試驗，或者根本未進行非臨床研究、臨床試驗，自行編造虛假數(shù)據(jù)，故意提供虛假證明文件的，無法以提供虛假證明文件罪論處。而對藥品注冊申請人騙取藥品批準證明文件并生產(chǎn)、銷售藥品的，應(yīng)以生產(chǎn)、銷售假藥罪論處，主要考慮：
一是申請人通過提供虛假材料騙取藥品批準證明文件而生產(chǎn)的藥品，屬以假藥論的情形。根據(jù)《藥品管理法》第八十二條規(guī)定，違反本法規(guī)定，提供虛假的證明、文件資料、樣品或者采取其他欺騙手段取得《藥品生產(chǎn)許可證》《藥品經(jīng)營許可證》《醫(yī)療機構(gòu)制劑許可證》或者藥品批準證明文件的，吊銷《藥品生產(chǎn)許可證》《藥品經(jīng)營許可證》《醫(yī)療機構(gòu)制劑許可證》或者撤銷藥品批準證明文件，五年內(nèi)不受理其申請，并處一萬元以上三萬元以下的罰款。
鑒于被撤銷的藥品批準證明文件自始無效，原來依此無效藥品批準證明文件所生產(chǎn)的藥品，屬于《藥品管理法》第四十八條第三款第二項規(guī)定的“必須批準而未經(jīng)批準生產(chǎn)、進口”的情形，可以假藥論處。
二是對于明知藥品沒有安全性、有效性，卻騙取批準證明文件生產(chǎn)、銷售的，與其他生產(chǎn)、銷售假藥的行為并無實質(zhì)差別，同樣危害人民群眾身體健康，以生產(chǎn)、銷售假藥論處體現(xiàn)了對藥品監(jiān)管實行最嚴格監(jiān)管、最嚴厲打擊的精神。需要強調(diào)的是，根據(jù)刑法一般理論，如果在申請注冊過程中被發(fā)現(xiàn)，或者雖取得注冊但尚未生產(chǎn)、銷售藥物的，可以生產(chǎn)、銷售假藥罪預(yù)備論處。
（三）關(guān)于藥品注冊申請數(shù)據(jù)造假的共同犯罪問題
第四條規(guī)定了藥品注冊申請單位工作人員指使或者與中介組織工作人員共同實施藥品注冊申請材料造假行為的定罪處罰問題。
國家食藥監(jiān)總局在全國開展藥物臨床試驗數(shù)據(jù)自查核查工作中，發(fā)現(xiàn)一些申請人對于有關(guān)機構(gòu)、組織的數(shù)據(jù)造假行為不僅明知，甚至是故意指使，嚴重違反了相關(guān)規(guī)定，對其行為也應(yīng)予以懲治，《解釋》對此予以明確。
第一款是對藥品注冊申請單位的工作人員實施“指使”行為以共同犯罪論處的規(guī)定。藥品注冊申請單位的工作人員指使藥物非臨床研究機構(gòu)、臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織的工作人員提供本解釋第一條第二款規(guī)定的虛假藥物非臨床研究報告、藥物臨床試驗報告及相關(guān)材料的，以提供虛假證明文件罪的共同犯罪論處。
該種情形下，中介組織人員對提供虛假數(shù)據(jù)材料是明知的，藥品注冊申請單位工作人員主觀上也存在授意，至少是暗示的心態(tài)，符合共同犯罪應(yīng)具備共同故意主觀要件的要求。
第二款是對“指使”行為認定的規(guī)定。第一項規(guī)定了“明知有關(guān)機構(gòu)、組織不具備相應(yīng)條件或者能力，仍委托其進行藥物非臨床研究、藥物臨床試驗的”情形。根據(jù)《藥品管理法實施條例》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》等規(guī)定，藥物或者醫(yī)療器械臨床試驗都必須在有相應(yīng)資格或者資質(zhì)的臨床試驗機構(gòu)進行，以確保臨床試驗質(zhì)量。
明知有關(guān)機構(gòu)、組織不具備相應(yīng)資格或者資質(zhì)，仍違反規(guī)定委托其進行臨床試驗，是造成相關(guān)數(shù)據(jù)失實，進而導致證明文件虛假的重要原因之一，委托人自身罪責難免。
《解釋》著眼于實質(zhì)判斷，規(guī)定明知有關(guān)機構(gòu)、組織不具備相應(yīng)條件或者能力，仍委托其進行非臨床研究或者臨床試驗的，可以推定為主觀上明知（至少是放任）中介機構(gòu)出具相關(guān)失實數(shù)據(jù)、虛假證明文件，若其仍提供虛假證明文件向藥品監(jiān)督管理部門申請藥品或者醫(yī)療器械注冊的，可以提供虛假證明文件罪的共同犯罪論處。
第二項規(guī)定了“支付的價款明顯異于正常費用的”情形。根據(jù)國家食藥監(jiān)總局介紹，目前臨床試驗數(shù)據(jù)造假的一個重要原因是，委托人未支付正常費用，導致受托人無法保質(zhì)保量開展臨床試驗工作，只能編造相關(guān)數(shù)據(jù)、出具虛假報告。對于受托人出具虛假報告，委托人不僅心知肚明，而且是有意縱容甚至指使。
對此種情況，可以提供虛假證明文件罪的共同犯罪論處。這里的“異于”主要是指明顯低于正常費用的情形，但是，如果藥品注冊申請單位支付明顯高于正常費用的金額，要求中介機構(gòu)出具相關(guān)報告的，也可能構(gòu)成本罪。
另外，需要強調(diào)的是，具備這兩種情形的不是必然認定為“指使”，而是“可以認定”，而且允許當事人提出相反證據(jù)進行排除。
主要考慮：一是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，以后對臨床試驗機構(gòu)的資質(zhì)不再認定，非臨床研究機構(gòu)或者臨床試驗機構(gòu)均由注冊申請單位自主選擇，非臨床研究機構(gòu)或者臨床試驗機構(gòu)是否具備相關(guān)條件和能力，判斷可能存在一定難度；
二是關(guān)于臨床試驗價格，目前也無明確的標準，判斷支付的價款是否明顯低于正常費用，也可能存在一定難度。因此，規(guī)定應(yīng)當具有一定靈活性，以適應(yīng)審判實踐中的復雜情況。司法實踐中，應(yīng)當具體結(jié)合案件情況，綜合判斷。
第三款是藥品注冊申請單位的工作人員和藥物非臨床研究機構(gòu)、臨床試驗機構(gòu)、合同研究組織的工作人員共同犯罪及罪數(shù)的規(guī)定。對于申請人指使或者共謀參與藥品注冊申請資料造假，后使用虛假藥品注冊申請材料騙取批準證明文件并生產(chǎn)、銷售藥品的，同時構(gòu)成提供虛假證明文件罪和生產(chǎn)、銷售假藥罪的，屬于牽連犯，應(yīng)擇一重罪處罰。
（四）關(guān)于醫(yī)療器械注冊申請數(shù)據(jù)造假的參照適用
第五條規(guī)定了醫(yī)療器械注冊申請過程中的數(shù)據(jù)造假行為的處理。
醫(yī)療器械與藥品的監(jiān)管具有相似性，尤其是第三類醫(yī)療器械的申請注冊程序與藥物的申請注冊程序基本相同，如《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第十九條規(guī)定，“第三類醫(yī)療器械進行臨床試驗對人體具有較高風險的，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門批準”，故將在醫(yī)療器械注冊申請中，故意提供、使用虛假的醫(yī)療器械臨床試驗報告及相關(guān)材料的，參照《解釋》第一條至第四條的規(guī)定定罪處罰。
需要強調(diào)的是，鑒于《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》未對醫(yī)療器械非臨床研究作出專門規(guī)定，因此本解釋不對醫(yī)療器械的非臨床研究進行規(guī)范。
另外，根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》，醫(yī)療器械分為三類，第一類醫(yī)療器械實行備案管理，不需要進行臨床試驗；第二類、第三類醫(yī)療器械注冊時，除按規(guī)定免于臨床試驗的外，均應(yīng)當進行臨床試驗。因此，本條只適用于需要進行臨床試驗的第二類、第三類醫(yī)療器械。
（五）關(guān)于注冊申請數(shù)據(jù)造假過程中單位犯罪和相關(guān)職務(wù)犯罪的規(guī)定
第六條規(guī)定了對藥品、醫(yī)療器械注冊申請材料造假的單位犯罪應(yīng)當適用“雙罰制”。《解釋》規(guī)定，單位犯本解釋第一條至第五條規(guī)定之罪的，對單位判處罰金，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照本解釋規(guī)定的自然人犯罪的定罪量刑標準處罰。
第七條規(guī)定了藥品、醫(yī)療器械注冊申請中國家機關(guān)工作人員構(gòu)成瀆職罪的問題。明確對藥品、醫(yī)療器械注冊申請負有核查職責的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導致使用虛假證明材料的藥品、醫(yī)療器械獲得注冊，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，應(yīng)當依照刑法第三百九十七條規(guī)定，以濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪追究刑事責任。
（六）對相關(guān)專業(yè)術(shù)語的規(guī)定
鑒于藥品、醫(yī)療器械注冊申請過程中涉及諸多專業(yè)性問題，《解釋》在相關(guān)犯罪成立條件上規(guī)定了相關(guān)專業(yè)醫(yī)學術(shù)語，如“藥品安全性、有效性評價結(jié)果”“嚴重不良事件”及“合同研究組織”等。為了統(tǒng)一司法適用，《解釋》對此作出說明。
第八條規(guī)定，對是否屬于虛假的藥物非臨床研究報告、藥物或者醫(yī)療器械臨床試驗報告及相關(guān)材料，是否影響藥品、醫(yī)療器械安全性、有效性評價結(jié)果，以及是否屬于嚴重不良事件等專門性問題難以確定的，可以根據(jù)國家藥品監(jiān)督管理部門設(shè)置或者指定的藥品、醫(yī)療器械審評等機構(gòu)出具的意見，結(jié)合其他證據(jù)作出認定。
第九條規(guī)定，本解釋所稱“合同研究組織”，是指受藥品或者醫(yī)療器械注冊申請單位、藥物非臨床研究機構(gòu)、藥物或者醫(yī)療器械臨床試驗機構(gòu)的委托，從事試驗方案設(shè)計、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析測試、監(jiān)查稽查等與非臨床研究或者臨床試驗相關(guān)活動的單位。
這是根據(jù)醫(yī)學、藥學專家意見，參照國內(nèi)外有關(guān)規(guī)定，對合同研究組織作出具體定義，以統(tǒng)一、規(guī)范法律適用。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章已有規(guī)定，本解釋不再明確。
（七）《解釋》的生效時間
第十條規(guī)定，本解釋自2017年9月1日起施行。
